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Krisenkommunikation


© M. Heyde / Fraunhofer Fokus

Krisenkommunikation: Wie funktioniert die Kommunikation im Katastrophenfall?

Die mit der Versteigerung der 5G-Frequenzen aufgekommene Diskussion, dass fremde Mächte keinen Einfluss auf die Funktionstüchtigkeit der Mobilfunknetze haben dürfen, lässt die Fragen aufkommen: Wer schützt die Netze vor dem Ausfall? Wer sogt für Empfang im Krisenfall? Wie informiert der Staat die Bürger per Mobilfunk?

Der zielgerichtete Austausch von Informationen über eingetretene (oder unmittelbar eintretende) Gefahren- und Schadensereignisse bzw. Katastrophen ist wichtig, denn solche Situationen wirken sich auf den Menschen emotional, psychische und physische aus. Katastrophen wecken Urängste und Neugier. Evolutionär ist dies ein wichtiger menschlicher Antrieb um neue Dinge zu erfahren, zu lernen, zu wissen und damit die (eigenen) Lebensumstände zu verbessern.

 

Schlechte Kommunikation in der Krise ist eine Katastrophe

 

Doch Gefahren können unsichtbar und Ängste irrational sein. Dann werden Risiken über- oder unterbewertet, Reaktionen bleibt aus oder fallen übertrieben aus, es entstehen Panik und Hysterie. Deswegen muss es bei Krisen eine verlässliche Kommunikation von Informationen geben. Diese sollte alle erreichen, die es betrifft. Ein lokaler Störfall muss nicht zwingend landesweit kommuniziert werden, er sollte aber allen in der betroffenen Umgebung zur Kenntnis gelangen, um Ängste zu nehmen und Schutzmaßnahmen zu empfehlen.

 

In einer analogen Welt geschah dies über Radio und Fernsehen, ggf. auch per Lautsprecher oder Sirenen. Doch wie werden Informationen heute an Haushalte übermittelt, die den klassischen linearen Rundfunk nicht mehr nutzen, weil sie streamen? Die heute nicht mehr wissen, was die unterschiedlichen Heultöne (sogenannte Zivilschutzsignale) einer Sirene bedeuten?

 

 

Die Medienkonvergenz macht auch vor der Krisenkommunikation nicht halt. Die Menschen nutzen Medien anders, deswegen muss auch die Information über Gefahren und Katastrophen sich daran anpassen. An das modulare Warnsystem (MoWaS) wurde der Rundfunk angeschlossen, um die Bevölkerung unmittelbar warnen zu können. Der Bund und die Länder greifen für die Warnmeldungen gegenüber den Rundfunkanbietern auf das Verlautbarungsrecht nach Rundfunk- und Telemedienstaatsvertrag sowie den Landesmediengesetzen und dem ZDF-Staatsvertrag zurück. Mittlerweile sind auch einige Internetanbieter Teil dieses Informationskanals, um aktuelle Warnungen zu verbreiten.

 

Wissenswertes zur 112 – die Nummer für den Notfall

 

Naheliegend wäre auch eine Information der Bürger per Telefon. Doch die Anzahl der Festnetzanschlüsse nimmt ab. Doch nahezu jeder Deutsche besitzt ein Handy, laut Bitkom nutzen rund 81 Prozent ab 14 Jahren ein Smartphone.

 

Soll die Krisenkommunikation über Social Media erfolgen?

 

Hootsuite beziffert den Bevölkerungsanteil aktiver Nutzer, die per Mobilgerät auf Social Media-Plattformen zugreifen, auf 36 Prozent. Viele Behörden, die früher nur über die klassischen Medien mit den Bürgern kommunizieren konnten, haben nun eigene Facebook-Seiten, Twitter-Accounts und YouTube-Kanäle, um ihre Botschaften zu verbreiten. Auch durch die wachsende Medienkritik bedienen sich Nutzer von sozialen Medien dieser Informationen, da sie den Journalisten als sogenannte „Gatekeeper“ kein Vertrauen schenken. Dabei hat ihre Funktion als Filter von Informationen auch ihr Gutes: sie bringen Ordnung in die Informationsflut und umgehen Algorithmen. Denn die Kanäle der Behörden veröffentlichen viele Informationen.

 

Wer nun in den Sozialen Netzwerken diese Accounts favorisiert, indem zum Beispiel bei jedem neuen Post eine Benachrichtigung erfolgen soll, wird dann auch über jeden Einsatz, neue Stellenanzeigen oder Beiträge aus dem Arbeitsalltag informiert. Nun könnten die Polizeien auch Eil-Kanäle einführen, gesonderte Social-Media-Profile, die nur in besonderen Lagen Nachrichten absetzen. Doch die Algorithmen der Sozialen Netzwerke beurteilen die Verteilung der Posts auch danach, ob ein Kanal regelmäßig neue Beiträge verfasst. So präsentieren sich Influencer nicht nur aus Narzissmus mit einer hohen Schlagzahl, sie sind auch Geiseln des Algorithmus, der sie zu neuen Beiträgen zwingt.
 

© Facebook

So hat die Polizei München mit ihrem Twitter-Account den ARD-Tatort aus München begleitet, die Relevanz im Social Web damit gesteigert, doch eventuell auch derjenigen Timelines mit Informationen geflutet, die sich eigentlich über die Polizeiarbeit im eigentlichen Sinne informieren wollen. Des Weiteren sind Soziale Netzwerke für den Dialog da. Würden Behörden diese Kanäle zur Krisenkommunikation nutzen, müssten sie auch sicherstellen, dass ein Team die Rückfragen dazu entgegennimmt und beantwortet.

 

Brauchen wir einen Social-Media-Staatsvertrag?

 

Gegebenenfalls könnten diese Plattformen aber auch verpflichtet werden, einen direkten Kanal einzurichten, sodass Meldungen zu Katastrophen gut sichtbar jedem Nutzer in einer bestimmten Region angezeigt werden müssen. Dies könnte auch per Messenger wie Whatsapp geschehen. Doch dafür müssten die Mobilfunkbetreiber dazu verpflichtet werden, die Verfügbarkeit ihrer Netze und des Internets im Ernstfall sicherzustellen. Da aber aufgrund der Netzneutralität alle Daten gleichbehandelt werden und zugleich bei Krisen in der Bevölkerung deutlich mehr kommuniziert wird, um zum Beispiel bei Familienmitgliedern nachzuhören, ob sie sich in Sicherheit befinden, droht eine Überlastung der Netze.

 

Ein technischer Standard um alle Personen, die sich in einer bestimmten Mobilfunkzelle aufhalten, zu informieren, auf einem gesonderten Kanal neben Telefon, SMS und Internet, ist Cell Broadcast. Einige Länder (u.a. Israel, Japan, USA, Niederlande) verwendet diesen Standard bereits. Das hat den Vorteil, dass sich Bürger die Informationen nicht holen müssen. Sie müssen nicht den Fernseher oder das Radio einschalten, eine Internetseite besuchen, sondern die Information kommt als Text auf ihr Handy-Display mit bis zu 93 Zeichen, wobei bis zu 15 Nachrichten aneinandergehangen werden können, sodass insgesamt bis zu 1395 Zeichen verschickt werden können. Das hat nicht denselben Weckeffekt wie eine Sirene, aber eine solche Kurznachricht enthält im besten Falle schon direkt mehrere Informationen.

 

EU-Alert: Die Holländer sind Vorreiter

 

Im Rahmen der Anpassung des European Electronic Communications Code (EECC) müssen alle EU-Mitgliedstaaten bis zum 21. Juni 2022 ein öffentliches Warnsystem zum Schutz der Bürger aufbauen. Im Falle einer Naturkatastrophe, eines Terroranschlags oder eines anderen schweren Notfalls soll dieses System Warnungen an alle Mobiltelefone in einem bestimmten Gebiet senden können. Die Schnittstelle dafür ist im 4G- und 5G-Netz über den 3GPP-Standard TS 23.041 vorgesehen. Die Holländer nutzen ihren NL-Alert auch über das LTE-Netz. Bei einem Test wurde die Kontrollnachricht vom 3. Dezember 2018 von mehr als 11 Millionen Menschen ab 12 Jahren, und somit 74% der Bevölkerung, empfangen.

 

Cell-Broadcast eignet sich zum Beispiel auch zum Versand der Eilmeldung an Anzeigetafeln an Bahnhöfen und Bushaltestellen oder digitale Litfaßsäulen. Der Empfang der Mitteilungen ist auf Smartphones manchmal schon ab Werk eingestellt. Bei einigen anderen Handys müssen zunächst entsprechende Apps installiert oder Einstellungen gesetzt werden. Denkbar wäre hier beispielsweise, dass der Dienst auf für den in Deutschland bzw. der EU zum Verkauf vorgesehenen Mobiltelefonen, vorab aktiviert werden muss.
 

© Screenshot / handytarife.de

Beim iPhone ist die Auffindbarkeit abhängig von der eingelegten SIM-Karte und der damit verbundenen Verfügbarkeit des Dienstes. Unter Einstellungen > Benachrichtigung wählt man ganz unten die Option „Notfallbenachrichtigungen“. Unter Android wird diese Option von den Herstellern an unterschiedlichen Stellen untergebracht. Das kann mal Einstellungen > Apps & Benachrichtigungen > Notfallbenachrichtigungen sein, aber auch Einstellungen > Töne > Weitere Toneinstellungen > Cell Broadcasts. Hier empfiehlt es sich die Suchfunktion in den Einstellungen zu nutzen und dort „Notfallbenachrichtigungen“ oder „Cell Broadcast“ einzutippen.

 

Warn-Apps mit Vor- und Nachteilen

 

Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe wurde am 1. Mai 2004 in Bonn errichtet und ist damit eine sehr junge Behörde. Sie ist ein Nachfolger des Bundesamtes für Zivilschutz (BZS), das seine Anfänge 1953 mit der Errichtung einer Anstalt für den zivilen Luftschutz nahm und insbesondere dem Kalten Krieg geschuldet war. Die Auflösung erfolgte am 28. Dezember 1998. Doch nach den Anschlägen vom 11. September 2001 und der Hochwasserkatastrophe 2002 wurde der Bedarf erkannt und das BKK errichtet. Es betreibt das satellitengestützte Modulare Warnsystem (MoWaS).

 

NINA

 

Von ihm stammt die Warn-App Nina. Die „Notfall-Informations- und Nachrichten-App“ stellt rund 4,7 Millionen Bürgern, die sich die App heruntergeladen haben, auf dem Smartphone Informationen des satellitengestützten Modularen Warnsystems (MoWaS) zur Verfügung. Da der Bund nur bei großen nationalen Gefahrenlagen warnt, sind auch die Bundesländer an das System angeschlossen.

 

Der Katastrophenschutz bei Unwettern oder Hochwassern, obliegt den Ländern. Sie können eigenständig Warnungen über Nina verschicken. Wetterwarnungen bekommt Nina vom Deutschen Wetterdienst. Auch die Entschärfung von Weltkriegsbomben kann über die App des BKK gemeldet werden. Da die Verantwortungen je nach Bundesland unterschiedlich sind, stellt das BKK auf der eigenen Website eine Karte mit den Landkreisen und Städten zur Verfügung, die über eigene Leitstellen oder das jeweilige Innenministerium vor lokalen Gefahren warnen.
 

© Screenshot / handytarife.de

In der App kann der aktuelle Standort und weitere Orte einzeln einer Liste hinzugefügt werden, für die man Warnungen erhalten möchte. Zudem lässt sich über eine Kartenansicht jede aktuell gültige Meldung in Deutschland einsehen. Außerdem liefert die App in der Kategorie "Notfalltipps" wichtige Verhaltensregeln für den Notfall. Mittlerweile kooperiert das BKK mit den Entwicklern der anderen beiden bekannten Warn-Apps Katwarn und Biwapp. So stellen sich die Dienste gegenseitig ihre Gefahrenmeldungen zur Verfügung, sodass bei Gefahr für Leib und Leben nur die schnelle Warnung zählt und nicht, ob der Nutzer Nina, Katwarn oder Biwapp nutzt.

 

Katwarn

 

Die App Katwarn wurde vom Fraunhofer-Institut Fokus im Auftrag öffentlicher Versicherer entwickelt. Wie bei Nina werden Meldungen basierend auf den aktuellen Standort und auf der Grundlage einer Liste hinzugefügter Orte übermittelt.

Neben dem eigenen Standort können höchstens sieben weitere Orte angegeben werden. Durch die Kooperation mit Veranstaltern lassen sich in der App aber auch sogenannte „Themen-Abos“ hinzufügen. So erhalten Besucher von Festivals, Weihnachtsmärkten oder Messen aktuelle Meldungen zur Veranstaltung.

 

Biwapp

 

Biwapp steht für "Bürger-Info- und Warn-App». Hier wird nicht nur vor großen Katastrophen gewarnt - auch diese App tauscht ihre Meldungen mit dem BKK aus - sondern auch vor Schulausfällen, bei Fahndungen oder Verkehrsunfällen. Das allerdings nur, wenn die zuständigen Schulen, Ämter oder Polizeibehörden die App mit den nötigen Informationen speisen. Die einzelnen Kategorien (Feuer/ Großbrand, Chemieunfall, Schulausfall, Seuchenfall, Erdrutsch / Lawine, Verkehrsinformationen, Großschadenslage, Warnung, Hochwasser, Unwetter, Bombenfund, Information, Lawine, Fahndungsaufruf, Polizeimeldung, Energieversorgung) können für die Orte und einen individuell bestimmbaren Umkreis an- und ausgeschaltet werden.

 

Mehrere Ortschaften lassen sich einer Liste hinzufügen. In der Biwapp- App gibt es keine allgemeine Übersichtskarte zu den Meldungen. Außerdem kann in der App ein Notruf an Polizei und Feuerwehr abgesetzt werden. Dabei wird ein herkömmlicher Anruf gestartet, wobei die App die aktuelle Adresse und GPS-Position anzeigt.

 

Warnwetter

 

Wer nur über das Wetter und daraus resultierenden Warnungen informieren möchte, kann sich die Warnwetter-App des Deutschen Wetterdienstes (DWD) herunterladen. Diese App warnt zum Beispiel bei Glatteis oder Sturm und informiert ausführlich über das aktuelle Wetter in Deutschland.
 

© Screenshot / handytarife.de

In der kostenlosen Version erhalten Nutzer eine Übersicht über die aktuelle Warnlage für Deutschland bis auf Gemeindeebene und detaillierte Informationen zur Warnsituation für Orte, die man einer Liste hinzufügt oder den eigenen Standort per Ortung. Dabei lassen sich die Warnelemente und Warnstufen konfigurieren, wie auch die Alarmierungsfunktion zur Warnlage vor Ort per Push-Nachricht.

 

Für 1,99 Euro erhalten Nutzer eine umfangreichere Darstellung von aktuellen Werten mit zum Beispiel Niederschlagskarten und der Ortung von Blitzen sowie Vorhersagen von bis zu sieben Tagen im Voraus.

 

Bundes-Apps: Mobile Helferlein der Regierung

 

Warn-Apps als Ergänzung zu Sirenen, Fernsehen und Radio

 

Die Warn-Apps, müssen erst heruntergeladen und eingerichtet werden. Daher ist ihre Verbreitung überschaubar. Um diese zu erhöhen, müsste ggf. über eine Installationspflicht nachgedacht werden. Dann wäre, wenn dies ab Werk geschieht, auch ein tieferer Eingriff in das Betriebssystem möglich, um zum Beispiel den Weckeffekt zu erzielen, indem die App einen speziellen Warnton bekommt, der sich über den Lautlos-Modus hinwegsetzt. Verfügbar sind sie bisher nur für Smartphones. Es stellt sich die Frage, für wie viele verschiedene Plattformen neben iOS und Android eine App entwickelt werden sollte – beispielsweise auch für KaiOS. Zudem ist das Erfordernis einer Internetverbindung bei den Apps problematisch. Während die Ankündigung einer Gefahrensituation möglich sein sollte, besteht nach ihrem Eintritt neben der Möglichkeit einer Überlastung der Netze auch die Gefahr eines Ausfalls, wodurch die weitere Versorgung der Bevölkerung mit Informationen über die Warn-Apps nicht möglich wäre.

 

Die Warn-Apps erfüllen ihre Aufgabe zur Versorgung mit Informationen ex ante. Im Idealfall hat das Hochwasser dann noch keine Verteilerkästen überflutet, der Sturm Mobilfunkmasten umgeweht oder ein Feuer Oberleitungen beschädigt. Ist die Katastrohe eingetreten, müssen aber weiterhin Informationen bereitgestellt werden und Kommunikationskanäle bestehen. Dazu gehört beispielsweise auch die Notstromversorgung der Sendeanlagen. Um die Kommunikation vor der Privatisierung des Fernmeldewesens sicherzustellen, gab es den Fernmedenotdiesnt für den Katastrophen- und Verteidigungsfall. Heute übernimmt dies zum Beispiel das „Disaster Recovery Management“ der Telekom.

 

 

Im Post- und Telekommunikationssicherstellungsgesetz werden Telekommunikationsunternehmen zwar verpflichtet, ihre Telekommunikationsdienste wie öffentlich zugängliche Telefondienste, Datenübermittlungsdienste, einschließlich Internetzugangsdienste und Dienste der elektronischen Post aufrechtzuerhalten, doch das Gesetz nennt hier zur Priorisierung Telekommunikationsbevorrechtigte. Verfassungsorgane des Bundes und der Länder, Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, Gerichte des Bundes und der Länder, Dienststellen der Bundeswehr und der stationierten Streitkräfte, Katastrophenschutz-, Zivilschutz- und Hilfsorganisationen, Aufgabenträger im Gesundheitswesen, Hilfs- und Rettungsdienste, Rundfunkveranstalter und Teilnehmer mit einer Bescheinigung, dass sie lebens- oder verteidigungswichtige Aufgaben zu erfüllen haben und hierzu auf Telekommunikationsdienste angewiesen sind, haben Vorrang. Bedeutet im Klartext: die Instagram-Story vom vollgelaufenen Keller beim nächsten Jahrhunderthochwasser könnte sich verzögern.

 

Dezentrale Netzwerke als Lösung?

 

Eine Lösung bei ausgefallenem Mobilfunk könnten dezentrale Netzwerke liefern. In sogenannten Mesh-Netzwerken lassen sich Nachrichten verschicken, indem sie über mehrere Stationen vom Sender zum Empfänger weitergereicht werden. Bei der Regenschirm-Revolution 2014 in Hongkong kam zum Beispiel der Dienst Firechat zum Einsatz. Die Regierung hatte das Mobilfunksignal während der Demonstrationen teilweise ausgeschaltet. Dennoch mussten die Teilnehmer untereinander kommunizieren. Dies taten sie, indem das WLAN- und Bluetooth-Signal des Handys genutzt wird, um die Nachrichte solange an andere Smartphones zu verschicken, bis der richtige Empfänger erreicht wurde oder ein Handy eine Verbindung zum Internet herstellen kann. Die Macher von Firechat geben an, dass es 5% der Bevölkerung braucht, um die Fläche einer Stadt als dezentrales Netzwerk abzudecken.

 

 

Dem Fall, dass die Kommunikationsinfrastruktur ausfällt, wollte auch das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) mit dem Projekt smarter: Smartphone-based Communication Networks for Emergency Response begegnen. Ohne Telekommunikationsnetze bleiben auch den Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) Informationen über die Situation und Reaktionen der Bevölkerung verborgen und wichtige Hinweise können an sie nur sehr eingeschränkt weitergegeben werden. Vor diesem Hintergrund förderte das BMBF eine Lösung für infrastrukturunabhängige Notfall-Kommunikation über Smartphones untereinander und mit den BOS.

 

Eine Frage des Standards

 

Katastrophen sind leider Teil des Lebens. Durch den Klimawandel ist zu befürchten, dass vermehrt Unwetter, Waldbrände und Überflutungen auftreten, an denen der Mensch eine Mitschuld trägt und diese gefährlichen Ereignisse an Orten auftreten, die bisher nicht von solchen Phänomenen betroffen waren. Naturkatastrophen zeigen der Menschheit, dass es auf diesem Planeten Kräfte gibt, die sie nicht kontrollieren kann. Notsituationen können aber auch bei großen Chemieunfällen, bei Störfällen in Atomkraftwerken oder bei Stromausfällen auftreten.

 

Es gilt daran zu arbeiten, dass solche Krisen erst gar nicht auftreten, doch ihr Eintritt wird sich nie ganz vermeiden lassen. Dann gilt es Anzeichen zu erkennen, die Menschen zu warnen und sie im Notfall mit den nötigen Informationen zu versorgen. Dafür müssen Standards gefunden werden, um möglichst viele Menschen zu erreichen. So wenig Katastrophen an Landesgrenzen haltmachen, muss auch die Krisenkommunikation dem gerecht werden. Der EU-Alert ist dafür ein Anfang. Doch wer sich an die Tsunami-Katastrophe im Jahr 2004 in Indonesien erinnert, die zur Einführung eines Frühwarnsystems (Gitews) geführt hat, an dem deutsche Forscher mitgearbeitet haben, so müssen die Warnungen auch diejenigen erreichen, die nicht einheimisch sind.

 

Indonesien warnt bisher über Lautsprecherdurchsagen und Meldungen über den Rundfunk. Bei einer Warnung per App, wie es in Deutschland als Teil einer Gesamtlösung zum Einsatz kommt, lädt sich im besten Fall ein Großteil der Bevölkerung die Anwendung auf das Smartphone herunter, doch tun dies auch Besucher und Touristen? Laden sich Smartphone-Nutzer für jedes Land, in das sie fahren, die passende Warn-App auf das Handy? Cell-Broadcast als fester Bestandteil der Mobilfunknetze und weltweit nutzbarer Standard könnte die bessere Lösung sein, um möglichst viele Menschen dort zu erreichen, wo sie sich gerade aufhalten.

 

Ungeklärt ist dabei aber das Problem des Weckeffekts. Insbesondere im Schlaf wird die Benachrichtigung über eine Kurznachricht nicht bemerkt werden, insbesondere dann, wenn das Mobiltelefon auf lautlos geschaltet ist. Seit 1993 gibt es in Deutschland kein flächendeckendes Sirenennetz mehr. Städte und Kommunen konnten die Anlagen vom Bund übernehmen und sind nun für ihre Unterhaltung verantwortlich. Dort, wo solche Sirenen noch funktionstüchtig sind, würde als Signal zur Warnung der Bevölkerung ein einminütiger auf- und abschwellender Heulton, der gleichzeitig bedeutet, dass Rundfunkgeräte einschaltet und auf Durchsagen geachtet werden soll, ertönen. Als konvergente Lösung könnte dieses Signal auch zum Blick auf das Handy auffordern, weil dort schon nähere Informationen eingegangen sind.



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